Le mythe du "déficit" de la Sécurité sociale

A en croire le gouvernement, les journalistes des grands médias, les instituts de sondage et les experts de tous bords, le « déficit » de la Sécurité sociale menacerait notre système de protection sociale, créé en 1945 pour donner «la garantie à chacun, qu'en toutes circonstances, il pourra assurer sa subsistance et celle de personnes à sa charge». 

Selon le dernier rapport de la commission des comptes de la Sécurité sociale, (CCSS), le déficit du régime général s’élèverait à 11,7 milliards d’euros à la fin de l'année 2007, contre 8,7 milliards en 2006 et 11,6 en 2005. En 2008, il devrait de nouveau s’aggraver à 12,7 milliards d' €, hors mesures nouvelles inscrites dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

La CCSS a bâti ses prévisions sur une croissance de 2 à 2,5% en 2008 comme en 2007 et table sur une accélération de la progression de la masse salariale de 4,8% en 2008 comme en 2007. Ces chiffres ne donnent pas une vision d’ensemble de la protection sociale car ils concernent le seul régime général et intègrent une reprise de dette d’un montant de 5,7 milliards par la Cades (Caisse d’amortissement de la dette sociale). 

En réalité, il y a surtout un manque de financement que les gouvernements successifs, depuis de très nombreuses années, ont laissé perdurer au gré des aléas de la conjoncture économique. Ce «trou» est dû notamment aux nombreuses exonérations de charges sociales, attribuées à tous les employeurs, sans aucune distinction depuis 1993, et non compensées intégralement par l’Etat. 

Et il y avait sans doute des décisions plus courageuses à prendre que la création de nouvelles franchises médicales, à la charge exclusive des assurés sociaux, au 1er janvier prochain…

Outre le ticket modérateur, on connaissait déjà le forfait d'1 € sur les actes médicaux, le forfait de 18 € sur les actes dont le tarif est égal ou supérieur à 91 €, le forfait hospitalier de 16 € par jour (inventé dès 1983...), voilà maintenant le forfait de 50 centimes d'€ par boîte de médicament, le forfait de 50 centimes pour chaque acte paramédical sans oublier le forfait de 2 € pour chaque recours à un transport sanitaire qui s’appliqueront le 1er janvier prochain.

Pourtant, d’autres solutions existaient pour rétablir une situation financière saine, dont les principales sont évoquées ci-après, mais le gouvernement préfère marteler que le système actuel donne lieu à des «fraudes», que les assurés sociaux, comme les médecins, dépensent sans compter, qu’il y a une « surconsommation de médicaments», un trop grand «nomadisme médical», un nombre trop important "d’examens médicaux injustifiés" ou "d’arrêts de travail abusifs", sans parler "des Français qui vont de plus en plus souvent à l’hôpital pour de petits traitements ou de simples bobos. On donne sa carte Vitale, on ne sait pas combien ça coûte", du chômeur qui "ose" venir réclamer ses prestations familiales à la CAF, de celui qui roule en BMW grâce aux allocations familiales de cette même CAF, etc… autant de balivernes qui masquent les véritables scandales dont on parle peu…

Comble de l’escroquerie intellectuelle, Nicolas Sarkozy, qui parlait volontiers de «rupture» avant l’élection présidentielle, en est réduit aujourd’hui à faire appel à la compassion des Français à l'égard des patients atteints du cancer et de la maladie d'Alzheimer». Car, on ne voit pas comment, en mettant en place un lourd dispositif de franchises à compter du 1er janvier 2008, on peut dégager des sommes nécessaires sur ces pathologies à partir d'une assurance maladie qui est déjà très déficitaire ! 

Les assurés sociaux devront ainsi payer sans rechigner alors que dans le même temps l'Etat a accumulé, à l'égard de la Sécurité sociale une dette impressionnante. 

Régler le problème de la dette de l’Etat  

Dans une note de janvier 2007, l'Acoss (agence centrale des organismes de sécurité sociale) indiquait que la dette de l’Etat, vis à vis du seul régime général, aurait atteint 5,9 milliards d’euros à la fin 2006. 

Avec les autres régimes, notamment le régime agricole, la dette représente plus de 7 milliards d'euros, liée aux exonérations de cotisations que l'Etat s'était engagé à prendre à sa charge : contrats d'apprentissage et de professionnalisation, exonérations dans les DOM, prestations sociales versées pour le compte de l'Etat sans que les budgets votés ensuite suffisent à couvrir la dépense (AME, API, etc.). 

Cette dette n’apparaît ni dans le déficit budgétaire (les sommes n'étant pas effectivement versées par l'Etat), ni dans le déficit de la Sécurité sociale (qui, elle, intègre ces créances dans ses comptes). Les coûts de trésorerie associés à la dette ont de plus représenté 160 millions d'euros en 2006 ! 

Auditionné le 10 juillet dernier par la commission des Finances de l'assemblée nationale, le ministre du Budget et des Comptes publics a précisé son intention "d'engager l'apurement de la dette de l'Etat dès cette année". 

Ce n’est pas la première fois qu’un gouvernement promet «d’engager l’apurement de la dette» à l’égard de la Sécurité sociale. Cette nouvelle promesse risque de se heurter aux dures réalités financières car, à cause du versement des pensions de retraite en fin d’année, l'Acoss sera virtuellement en défaut de paiement, son plafond d'avances de trésorerie, fixé par la loi à 28 milliards d'euros, devant être dépassé ! 

Mieux gérer et réduire les exonérations de charges accordées aux employeurs 

Depuis de nombreuses années, les exonérations de charges sont accordées indistinctement à toutes les entreprises, celles dont la santé est florissante comme celles qui ont des difficultés sérieuses. 

Autre aberration, les exonérations de charges, notamment celles résultant de la loi Fillon, sont attribuées de façon dégressive et s’annulent au niveau de 1,6 Smic, ce qui favorise la multiplication des bas salaires, les employeurs étant inciter indirectement à maintenir le plus de salariés possibles en dessous de 1,6 fois le Smic horaire, soit 13,50 € bruts depuis le 1er juillet 2007. Ces baisses de charges n'ont jamais suscité les créations d'emplois annoncées et l’on devrait par conséquent favoriser exclusivement les entreprises fortement créatrices d'emploi et ne délocalisant pas. 

Pour le seul régime général, en 2006, les exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale se sont élevées à 23,8 milliards d’euros contre 21,5 milliards en 2005, relève une étude de l’Acoss de novembre 2007. Leur montant a ainsi augmenté de 13,2%, en forte accélération par rapport à l’année précédente. La part des exonérations sur le total des exonérations dues au régime général a également progressé cette année, contrairement aux années précédentes, s’établissant à 9,4%, soit 0,6% point supplémentaire. 

Pour l’ensemble des régimes de Sécurité sociale, la CCSS indique que les dispositifs d'exonérations de charges en faveur de l'emploi devraient atteindre le total impressionnant de 31,75 milliards d'euros en 2008 après 28 milliards en 2007 et 24 milliards en 2006. Cette nouvelle poussée est liée aux allègements sur les heures supplémentaires, qui représenteront un peu plus de 4 milliards de plus l'an prochain. Les allègements généraux (entre 1 et 1,6 SMIC) devraient quant à eux voir leur progression ralentir (+ 4,3 % tout de même), à 21,5 milliards d'euros, ainsi que les exonérations en faveur de l'emploi à domicile (+ 7 %), à 2,1 milliards. Sur l'ensemble de ces exonérations, près de 2,5 milliards d'euros ne seraient pas encore compensés à la Sécurité sociale en 2008. 

Fiscaliser les cotisations salariales, au moins en partie 

Le rétablissement d’une trésorerie saine passe aussi par un changement du mode de financement de la Sécurité sociale, qui devrait être accompagné de la création d’un régime universel et de la disparition de la multitude de régimes particuliers existants, pour les toutes les branches maladie, allocations familiales et vieillesse. 

Il convient d’en finir avec ce qu’il est convenu d’appeler tantôt des cotisations (maladie, vieillesse, allocations familiales, accidents du travail, fonds national d’aide au logement, etc.), tantôt des contributions comme la CSG (contribution sociale généralisée) ou la CRDS (contribution au remboursement de la dette sociale) qui sont tantôt déductibles de l’impôt sur le revenu, tantôt non déductibles ! 

En 2006, sur les 322,8 milliards d’euros encaissées par les Urssaf, 71% de ces encaissements provenaient des cotisations et contributions sur les salaires et autres revenus d’activité professionnelle, sans parler des cotisations et contributions sur les revenus de remplacement tels que retraites ou allocations chômage ! 

Un financement plus équitable consisterait dans le versement d’une contribution financière par tous les assujettis sans exception. Calculée avec un même pourcentage sur l’ensemble des revenus fiscaux au lieu et place des cotisations et contributions sur les seuls salaires, elle serait à la fois plus juste (une même assiette fiscale pour tous, quel que soit son régime actuel de sécurité sociale) et plus important (1 point de cotisation sur l’ensemble des revenus déclarés au fisc rapportant beaucoup plus qu’un point de cotisation sur les seuls salaires).  

Les salariés seraient les premiers gagnants car les salaires, non amputés des cotisations sociales, seraient supérieurs aux salaires nets actuels. 

En son temps, Michel Rocard avait courageusement créé la CSG avec une assiette de cotisations un peu plus large que les salaires, mettant à contribution l'ensemble des revenus des personnes physiques (revenus salariaux, revenus de remplacement, revenus financiers). Mais celle-ci repose encore principalement sur les salaires et ne taxe donc pas les foyers fiscaux selon leur faculté contributive, comme pourrait le faire une contribution universelle basée sur la même assiette que celle de l’impôt progressif sur les revenus. 

Face à la perspective d’un changement radical du mode de financement, les partis de gouvernement font preuve soit d’une hostilité viscérale (c’est le cas de l’UMP), soit d’une extraordinaire timidité (c’est le cas du PS). Il en va de même des organisations syndicales, très conservatrices dans ce domaine, qui en sont restées au bon vieux principe de l’assiette salariale d’après-guerre et aux sacro-saintes cotisations ouvrières et patronales... 

Elargir l'assiette des cotisations patronales 

Le problème de l’injustice de l’assiette salariale se pose également pour les cotisations des entreprises, dites cotisations patronales. C’est ainsi que les sociétés à fort taux de main d’œuvre, avec une forte masse salariale mais une faible valeur ajoutée, se trouvent pénalisées par rapport à celles ayant une faible masse salariale mais une haute valeur ajoutée. 

Le remplacement des cotisations patronales par une contribution sur la valeur ajoutée serait la mesure la plus appropriée et équivaudrait à la création d'une «CSG entreprise». Cette proposition fut explorée à plusieurs reprises au travers de divers rapports commandés, par le passé, aussi bien par Alain Juppé que par Lionel Jospin, anciens premiers ministres. 

Un tel changement d'assiette des cotisations patronales serait une véritable révolution. Il reviendrait pour la première fois à inclure les profits d'exploitation des entreprises dans l'assiette de financement de la Sécurité sociale, notamment les entreprises ayant «ajusté à la baisse» leur masse salariale, à l'occasion de restructurations ou délocalisations. 

La «CSG entreprise» aurait également des effets bénéfiques sur l'emploi des PME, souvent étranglées par les contraintes imposées par les «donneurs d'ordre». 

Plusieurs syndicats professionnels sont pour cette raison, favorables à cette nouvelle assiette qui serait de surcroît beaucoup plus stable que l'assiette salaire. Il n'est pas anodin que la confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME) et l’union patronale artisanale (UPA) y soient particulièrement favorables à la différence du MEDEF. 

La CSG entreprise serait aussi facile à mettre en place. Elle existe en effet déjà en germe dans l'actuelle contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S), assise sur la valeur ajoutée, mais dont le taux est très faible. Pour réaliser le basculement total des cotisations patronales vers cette CSG entreprise, il suffirait de supprimer les cotisations patronales et leur substituer une C3S dont le taux serait à peu près multiplié par 40 par rapport à son taux actuel. 

Assujettir les rémunérations indirectes telles que l'intéressement, la participation et les stock-options 

Le rapport annuel de la cour des comptes sur la Sécurité sociale estime que les exonérations de cotisations sociales sur les stock-options ont fait perdre 3 milliards d’euros de recettes en 2005. Pourtant pour le premier président de la cour, Philippe Séguin, les 8,5 milliards de stock-options distribués en 2005 sont bien «un revenu lié au travail, donc normalement taxable». Le président observe également que les gains réalisés par les bénéficiaires sont souvent importants et concentrés sur un nombre restreint d’individus. Les 100 premiers bénéficiaires devraient toucher chacun une plus-value de plus de 500 000 euros, et les 50 premiers de plus de 10 millions d’euros. 

Le rapport souligne que les mécanismes d’intéressement tels que les stock-options, ainsi que les indemnités de départ à la retraite ou de licenciement, exonérés de charges sociales, représentent une perte comprise entre 6 et 8,3 milliards d’euros en 2005 ; Une somme qui aurait pu réduire de moitié le déficit qui s’élevait la même année à 11,6 milliards d’euros !  

La cour des comptes propose donc au gouvernement de plafonner, voire de supprimer ces exonérations de cotisations ! 

Nicolas Sarkozy avait évoqué ce problème pendant la campagne présidentielle et la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2008 prévoit bien d'instituer une contribution patronale de 10% qui s'appliquera sur les attributions d'options de souscription ou d'achats d'actions et sur les attributions d'actions gratuites. Une contribution salariale de 2,5% s'appliquera par ailleurs aux plus-values réalisées lors des levées d'options de souscription ou d'achat d'actions et lors des cessions d'actions gratuites. Une décision bien timide que la majorité parlementaire UMP a pris soin d'édulcorer encore un peu plus en instituant une date d'effet non rétroactive, à compter du 16 octobre 2007 seulement... 

Développer le contrôle des entreprises par les Urssaf 

L’action des Urssaf est centrée essentiellement sur le contrôle d’assiette, contrôle sur place d'une entreprise dont la situation est vue dans son ensemble et qui donne lieu à des redressements, essentiellement la réintégration dans l'assiette des cotisations d’avantages en nature, de salaires non déclarés, de salariés et salaires non déclarés sans intention de fraude. 

En 2006, environ 110 000 entreprises, soit 5,15 % du total, ont fait l'objet d'un contrôle d’assiette et l'Acoss a relevé une hausse importante du montant des redressements réalisés qui a atteint 893,5 millions d' € contre 824,9 millions en 2005. 

Si toutes les entreprises concernées étaient contrôlées chaque année (environ 2 150 000), le montant des redressements s’élèverait à près de 7 milliards d’euros par an ! 

Malheureusement la faiblesse du corps des inspecteurs d’Urssaf, 1705 inspecteurs du recouvrement pour toute la France, soit 1 inspecteur pour 1250 entreprises, fait que certaines entreprises ne sont jamais contrôlées ou trop peu. 

Au classique contrôle d’assiette s’ajoute la lutte contre le travail illégal et clandestin. Mais malheureusement, dans ce domaine aussi, les déclarations d’intention tiennent souvent lieu de politique menée. Les Urssaf affectent en fait moins de 10% des effectifs du corps de contrôle à la lutte contre le travail clandestin, c’est à dire moins de 170 inspecteurs pour toute la France ! 

Dernier chiffre connu, celui de la fraude dans les cafés, hôtels, restaurants qui s’élèverait, d’après l’Acoss, à 29,4 % d’établissements qui font travailler des salariés non déclarés. Les taux de fraude sont très importants en Île-de-France et dans les DOM, avec respectivement 61 % et 48 % des établissements en infraction ! 

Pierre Ricordeau, nouveau directeur de l’Acoss, nommé en conseil des ministres du 25 juillet dernier, a indiqué que la branche du recouvrement pour le seul régime général avait encaissé 322,8 milliards d’euros en 2006 ! 

Mais fin février 2007, le taux des restes à recouvrer des entreprises du secteur privé s’établissait à 0,70%, soit 2,25 milliards d’euros de manque à gagner pour la Sécurité sociale. 

Chaque année, une partie de ces restes à recouvrer, est effacée régulièrement des ardoises et finissent (dans le jargon de l’Urssaf) en «admission en non-valeur», c’est à dire qu’elles sont considérées comme définitivement impossibles à recouvrer et disparaissent en fumée… 

Supprimer la subvention de l'Assurance maladie aux entreprises 

Chaque heure, un salarié meurt pour des raisons directement liées au travail. Selon François Chérèque, secrétaire général de la CFDT, ce sont en moyenne 9 000 personnes qui meurent chaque année en France d’accidents du travail ou de maladies professionnelles. 

Dans le secteur privé, selon les chiffres de la Caisse nationale d’Assurance Maladie (CNAM), on a enregistré 699 217 accidents de travail avec arrêts en 2005 dont 474 mortels. 

48 104 maladies professionnelles ont été reconnues par la CNAM en 2004, soit 25 maladies professionnelles pour 10 000 salariés et une augmentation de 7,73% par rapport à 2003. Les troubles musculo-squelettiques (TMS) représentent 76 % de l'ensemble de ces maladies, et ont augmenté de 6 %. Les affections provoquées par le bruit ont augmenté très fortement (+ 43,71 %) et le nombre total de cancers reconnus d'origine professionnelle est passé de 1 661 à 1 889 cas. 

Mais en réalité, ces chiffres et en particulier ceux des cancers professionnels seraient beaucoup plus élevés et avoisineraient les 7 500 par an selon Jean-Louis Malys, secrétaire national de la CGT car c’est un véritable parcours du combattant qui a été mis en place pour dissuader les victimes de s’engager dans la reconnaissance du caractère professionnel de la maladie. 

La Direction générale du travail observe que les sommes consacrées à l’indemnisation des maladies professionnelles sont également en augmentation constante, passant de 1 121 millions d' € en 2002 à 1 246 millions en 2003 et 1 481 millions en 2004. 

Si l’assurance maladie est en difficulté financière, c’est aussi parce qu’elle ne réclame pas le remboursement des pathologies en rapport avec le travail : cancers professionnels, allergies, stress, troubles musculo squelettiques et même suicides, etc. 

Cela constitue en fait une formidable subvention de l’assurance maladie vis-à-vis des entreprises… 

Modifier les critères d’attribution des prestations sociales, dont 50% sont versées sans conditions de ressources 

Depuis 1978, les prestations familiales ont été étendues à l’ensemble de la population (29,5 millions de familles sont couvertes aujourd’hui par au moins une des prestations de la CAF) mais de nombreuses allocations sont attribuées sans aucune condition de ressources. Ces prestations représentent, en masse financière, la moitié environ du total des prestations servies par les CAF. 

Les allocations familiales, par exemple, sont attribuées systématiquement à toutes les familles ayant au moins deux enfants, celles vivant modestement comme celles vivant confortablement (cadres supérieurs, professions libérales, PDG, etc.).  

Cette situation anormale, qui consiste à aider de manière identique les familles pauvres comme les familles les plus riches, est très choquante. Dans la France du 21ème siècle, les chômeurs, rmistes, salariés modestes n’ayant qu’un enfant à charge ne perçoivent pas d’allocations familiales car elles sont attribuées qu’à partir du second enfant mais le milliardaire en euros, ayant deux enfants à charge les perçoit ! 

Aucune réforme sérieuse n’a jamais été entreprise par les pouvoirs publics pour remédier à cette situation qui date de l’après-guerre. Seul Lionel Jospin avait tenté maladroitement de fixer un plafond de ressources au-delà duquel les familles aisées n’y avaient pas droit, ce qui déclencha immédiatement, à cause des effets de seuil, une certaine réprobation des familles, plutôt aisées, il est vrai…

Toute réforme crédible devrait prévoir en fait soit le versement des allocations familiales à toutes les familles dès le premier enfant, en les déclarant ensuite dans l’impôt sur le revenu (telle fut à un moment la proposition d’Alain Juppé, 1er Ministre), soit l’attribution à tous mais en fonction d'un barème dont les montants seraient dégressifs au fur et à mesure que les revenus augmentent. 

Ces modifications devraient être étendues à toutes les prestations sans exception de façon à mettre en adéquation un budget social avec une certaine justice sociale.  

Les moyens ne manquent donc pas pour que le financement de la Sécurité sociale soit établi de façon pérenne pour toutes les branches maladie, accidents de travail, allocations familiales et vieillesse. 

L'affaiblissement de la protection sociale découle avant tout d'un choix politique fait depuis la fin des trente glorieuses par tous les gouvernements successifs de droite comme de gauche, qui n’ont jamais voulu réformer vraiment le système, préférant utiliser les bonnes et vieilles recettes de la «maîtrise médicalisée» des soins (anciennement maîtrise comptable…) ou de la baisse du montant des pensions servies (réformes Balladur en 1993 et réforme Fillon en 2003, absence de réforme de la part de Lionel Jospin…). 

Aujourd’hui, la méthode utilisée par Nicolas Sarkozy pour tenter de résorber ce «déficit» n’est finalement pas surprenante car c’est la même que celle employée pour compenser les baisses d’impôts consenties aux plus fortunés : augmenter encore la fiscalité indirecte en la déguisant, pour la circonstance, en franchises médicales. 

Cette solution particulièrement injuste confirme, si besoin était, que la majorité gouvernementale UMP - Nouveau Centre est toujours prédisposée à remettre en cause les principes de solidarité de la Sécurité sociale comme ceux de l’impôt progressif républicain. 

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